Pháp luật đất đai và thị trường bất động sản

Thị trường bất động sản luôn chịu tác động trực tiếp của 2 trong 4 yếu tố đầu vào gồm đất đai và tài nguyên thiên nhiên, tài chính, con người và công nghệ. Hai yếu tố con người và công nghệ có tác động gián tiếp là chủ yếu, phần tác động trực tiếp thường không mang tính quyết định cho phát triển thị trường (chỉ tác động mạnh vào hiệu quả, không tác động mạnh vào hình thành). Hai yếu tố đất đai và tài chính thường có tác động ngang nhau trên 2 mặt khác nhau của thị trường bất động sản. Đất đai là địa bàn để tạo lập bất động sản và tài chính là nguồn lực cơ bản để tạo lập tài sản gắn liền với đất.

Năm 2013, Luật Đất đai sửa đổi đã được Quốc hội thông qua với nhiều ý tưởng đổi mới và hy vọng tác động mạnh lên thị trường bất động sản

Trên thực tế, riêng đất đai đã tạo nên 2 phân khúc của thị trường bất động sản. Đó là bất động sản đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và bất động sản đất nền phi nông nghiệp khi chưa đầu tư hạ tầng. Trong đó, bất động sản đất nông nghiệp trồng cây hàng năm thường chỉ liên quan tới nông dân, có giá trị không cao, không gây tác động lớn tới toàn bộ thị trường bất động sản.

Còn bất động sản đất nền phi nông nghiệp khi chưa đầu tư hạ tầng đã có thời kỳ gây “sốt” trên thị trường, nhưng nay không còn vai trò gì lớn; dù pháp luật có cởi mở hơn trong quy định “cấm chia lô bán nền”, nhưng quy định về yêu cầu đầu tư hạ tầng đầy đủ lại được thắt chặt. Nếu vậy, phân khúc này cũng tồn tại không nhiều, chủ yếu còn lại ở vùng nông thôn kém phát triển, ở các vùng cao, vùng sâu, vùng xa.

Như vậy, dù đang tồn tại, nhưng 2 phân khúc bất động sản đất đai không cần yếu tố tài chính, nhưng gần như không đóng vai trò gì đáng kể. bất động sản đó tồn tại, nhưng không có ý nghĩa gì về thị trường.

Trên thực tế, có một số loại bất động sản có tiềm năng lớn đang lách khỏi sự tác động mạnh của yếu tố đất đai. Đây là cách làm khôn ngoan nhất của các nhà đầu tư bất động sản. Nhà đầu tư trong phân khúc này thường tìm những vị trí đất có giá trị thấp để tạo lập bất động sản cao cấp gắn với đầu tư lớn hơn về hạ tầng. Đất có giá trị thấp thường là đất mặt nước ven sông, ven biển, đất nông nghiệp ít tiềm năng nông nghiệp.

Khu đô thị Phú Mỹ Hưng và một số khu đô thị lấn biển là những ví dụ điển hình về cách phát triển này. Tại đây, nhà đầu tư tránh được áp lực về đất đai, nhưng lại chịu áp lực lớn về nguồn tài chính. Hơn nữa, một số khu đô thị lấn sông, lấn biển còn chịu áp lực lớn về bảo vệ môi trường. Nếu không cẩn thận trong quản lý, chúng ta sẽ phải trả giá cao cho bảo vệ môi trường biển trong phát triển bất động sản đô thị.

Hai ý kiến nêu trên cũng chỉ muốn hướng tới phần chủ đạo của thị trường bất động sản luôn chịu áp lực lớn của đất đai, tức là của chính sách đất đai. Nói cách khác, khi muốn đầu tư bất động sản, thì chúng ta phải có đất. Khi đầu tư bất động sản trên các khu đất “vàng” ở trung tâm đô thị, thì phần giá trị đất chiếm tỷ trọng cao hơn vì những dự án này đã lợi dụng được giá trị hạ tầng của đô thị đó mang lại. Khi đầu tư bất động sản trên các khu đất hoang sơ, thì phần giá trị đất chiếm tỷ trọng thấp, nhưng nhà đầu tư phải tăng nguồn tài chính để đầu tư hạ tầng.

Bối cảnh

Việt Nam vừa là nước đang phát triển (chuyển đổi từ kinh tế nông nghiệp sang kinh tế công nghiệp và dịch vụ), vừa là nước có nền kinh tế chuyển đổi (chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang thị trường). Cả hai đặc trưng này luôn tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển thị trường bất động sản. Từ đất nước nông nghiệp chuyển sang công nghiệp và dịch vụ luôn tạo cơ hội cho nhu cầu tạo lập bất động sản trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa. Một đất nước công nghiệp đòi hỏi đô thị hóa ở mức 80% dân số sinh sống tại đô thị. Quá trình chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang thị trường luôn tạo điều kiện thay đổi động lực phát triển. Động lực từ sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước đang chuyển đổi từng bước sang động lực từ cạnh tranh trên thị trường.

Khái niệm thị trường bất động sản ở Việt Nam chưa được tiếp nhận ngay trong những ngày đầu “đổi mới”. Về pháp luật, Nghị định số 61/1994/NĐ-CP là lát cắt đầu tiên xóa bỏ chế độ Nhà nước bao cấp về nhà ở để chuyển sang xác lập thị trường bất động sản nhà ở. Năm 1996, thuật ngữ thị trường bất động sản chính thức được sử dụng trong Văn kiện Đại hội VIII của Đảng. Đối với các bất động sản khác, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 đã tạo môi trường pháp luật cho cơ chế thị trường đối với 3 loại dự án phát triển bất động sản: dự án phát triển nhà ở, dự án phát triển hạ tầng khu công nghiệp và dự án đổi đất lấy hạ tầng.

Luật Đất đai 2003 là luật đầu tiên có những đổi mới bản lề cho phát triển thị trường bất động sản với các yếu tố chủ yếu như sau: (i) thị trường quyền sử dụng đất được thừa nhận là một phân khúc của thị trường bất động sản, trong đó chỉ rõ loại đất nào được tham gia thị trường; (ii) tất cả các tổ chức kinh tế có quyền thực hiện giao dịch về bất động sản, trong đó có giao dịch về quyền sử dụng đất; (iii) giá đất được xác lập trên cơ sở giá trị thị trường với nguyên tắc cơ bản “giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá đất hình thành trên thị trường”; (iv) nhà đầu tư nước ngoài có quyền tham gia các dự án phát triển nhà ở trên nguyên tắc tương đương về quyền so với nhà đầu tư trong nước.

Luật Đất đai 2003 đã tạo môi trường thuận lợi cho phát triển thị trường bất động sản Việt Nam trong giai đoạn 10 năm qua. Số lượng doanh nghiệp bất động sản tăng nhanh và thị trường bất động sản có khả năng siêu mạnh trong hút vốn đầu tư. Nghị định số 84/2007/NĐ-CP cho phép nhà đầu tư nước ngoài cũng được “thuê đất” để phát triển dự án nhà ở với quyền tương đương nhà đầu tư trong nước đã tạo nên bước ngoặt trong tăng trưởng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào các dự án bất động sản.

Mặt khác, Luật Đất đai 2003 đã tạo nên khung pháp luật khá rành mạch trong thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp giữa Nhà nước và nhà đầu tư, thị trường bất động sản thứ cấp giữa các nhà đầu tư, người tiêu dùng. Có thể các quy định cho thị trường sơ cấp còn thiếu tính thị trường, nhưng quy định là rõ ràng.

Các thực chứng khác cho thấy, Luật Đất đai và các chính sách của Nhà nước luôn có tác động rất mạnh lên thị trường. Việc tạo “sốt” hay “cắt sốt” cũng bắt nguồn từ chính sách, pháp luật của Nhà nước. Cơn “sốt” bất động sản lần thứ nhất xuất hiện vào giai đoạn 1991 - 1993, bị Luật Đất đai 1993 “cắt sốt” ngay sau khi được ban hành. Cơn “sốt” bất động sản lần thứ hai xuất hiện vào giai đoạn 2001 - 2003, cũng bị Luật Đất đai 2003 “cắt sốt” ngay tại thời điểm ban hành. Cơn “sốt” bất động sản lần thứ ba xuất hiện vào đầu năm 2007 tới cuối năm 2008, bị cắt bởi chính sách tài khóa và tiền tệ của Chính phủ để kiềm chế lạm phát.

Năm 2009, chính sách kích thích kinh tế bằng gói kích cầu khoảng 1 tỷ USD đã vực dậy phân khúc nhà ở giá rẻ của thị trường bất động sản. Năm 2010, lạm phát quay lại, các chính sách kiềm chế lạm phát của Chính phủ lại tác động làm cho thị trường bất động sản rơi vào “băng giá”. Từ năm 2011 tới 2012, cuộc chiến lần thứ hai kiềm chế lạm phát làm nguội lạnh phân khúc giá cao và chính sách phát triển nhà ở xã hội lại tạo khả năng tăng nhiệt phân khúc giá rẻ.

Trong 2 năm 2013 và 2014, bắt đầu bằng Nghị quyết số 02/NQ-CP, thị trường bất động sản hoàn toàn chịu tác động mạnh của các chính sách do Chính phủ ban hành trong Nghị quyết này. Thị trường bất động sản đã chia thành 2 phân khúc khác biệt: phân khúc giá cao rơi vào kho tồn đọng - thừa cung và thiếu cầu; phân khúc giá rẻ ngày càng nóng lên - thiếu cung và thừa cầu. Đến nay, những tác động của Chính sách đã tạo nên ngữ cảnh khu vực giá thấp ngày càng nóng hơn và khu vực giá cao bắt đầu tăng giao dịch, mặc dù kho bất động sản giá cao tồn đọng gắn với nợ xấu vẫn chưa giảm được ở mức đáng kể.

Những đổi mới của Luật Đất đai 2013

Năm 2013, Luật Đất đai sửa đổi đã được Quốc hội thông qua với nhiều ý tưởng đổi mới và hy vọng tác động mạnh lên thị trường bất động sản. Ý tưởng thì nhiều, nhưng ngữ cảnh thực hiện lại là vấn đề gỡ rối về tài chính như giải quyết nợ xấu trong kho bất động sản tồn đọng, thiếu vốn trung hạn và dài hạn cho phát triển thị trường bền vững, huy động tài chính cho phát triển nhà ở giá rẻ… Về đất đai, tình trạng “dự án treo” do thiếu vốn đang xảy ra ở nhiều nơi. Diện tích khu công nghiệp mới lấp đầy được khoảng 50%. Các dự án nhà ở cũng rơi vào tình trạng không đưa đất vào sử dụng, kể cả các khu đất vàng, đang là đối tượng kiểm tra để xử lý ở hầu hết các đô thị lớn.

Như vậy, tác động của Luật Đất đai 2013 lên thị trường bất động sản chắc phải vài năm nữa mới có cơ hội thể hiện. Ngoài ra, Kỳ họp thứ tám, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Nhà ở (sửa đổi) và Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi). Những hy vọng tác động tích cực của các luật này lên thị trường bất động sản vẫn ở phía trước. Câu chuyện của hôm nay, của tương lai gần vẫn là tài chính bất động sản cho phát triển thị trường và cho an sinh xã hội về nhà ở. 

Luật Đất đai 2013 được xây dựng khá công phu. Thời gian cho tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai 2003, tổ chức hội thảo, chuẩn bị lấy ý kiến các bên, tiến hành dự thảo cũng tới hơn một năm. Quốc hội cũng xem xét tại 3 kỳ họp mới quyết tâm thông qua.

Luật Đất đai 2013 đã đặt ra kỳ vọng khá toàn diện. Trước hết là vấn đề đất thời hạn sử dụng và hạn điền đối với đất nông nghiệp, nhằm tạo ra được ngữ cảnh nông thôn bền vững.

Thứ hai là vấn đề đất đai cho nhóm người yếu thế như đồng bào dân tộc thiểu số, nông dân nghèo, phụ nữ, người nghèo tại đô thị...

Thứ ba là hoàn chỉnh các công cụ quản lý đất đai gồm pháp luật, quy hoạch, tài chính và hành chính cho phù hợp hơn với cơ chế thị trường.

Thứ tư là đẩy mạnh quản trị đất đai gồm công khai - minh bạch, sự tham gia của người dân vào giám sát, quản lý và nâng cao trách nhiệm giải trình của cán bộ.

Thứ năm là hoàn chỉnh cơ chế Nhà nước thu hồi đất gắn với thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Thứ sáu là tạo thuận lợi để phát triển thị trường bất động sản, cải thiện môi trường đầu tư và xác lập bình đẳng giữa các nhà đầu tư. Luật này đã xem xét song hành cả vấn đề phát triển thị trường và cả vấn đề an sinh xã hội có liên quan tới đất đai.

Với mục tiêu hỗ trợ thị trường bất động sản, Luật Đất đai 2013 đã đạt được bước đổi mới tiếp tục.

Một là, hoàn thiện thị trường bất động sản sơ cấp giữa Nhà nước và các chủ thể tham gia thị trường trên cơ sở: (i) nâng cấp hệ thống quy hoạch sử dụng đất, phương pháp luận phân vùng sử dụng đất đã được áp dụng cho quy hoạch ở các cấpđịa phương; (ii) xây dựng quy trình Nhà nước quy định bảng giá đất, quyết định giá đất cụ thể và phạm vi áp dụng trên thực tế; (iii) tạo cơ chế hợp lý hơn trong quy trình thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất nhằm bảo đảm quyền bình đẳng giữa các doanh nghiệp, nhất là nhà đầu tư nước ngoài cũng được Nhà nước giao đất ở để thực hiện các dự án xây dựng kinh doanh nhà ở với trình tự, thủ tục và nghĩa vụ tài chính giống hệt nhà đầu tư trong nước; (iv) đổi mới cơ chế xử lý quy hoạch “treo” và dự án “treo” hướng tới cơ hội giảm đầu cơ đất đai và giảm khó khăn cho dân trong khu quy hoạch; (v) tiếp tục thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đất đai, đặc biệt trong cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất.

Hai là, hoàn thiện thị trường bất động sản thứ cấp giữa các chủ thể tham gia thị trường trên cơ sở: (i) hoàn thiện trình tự, thủ tục thực hiện các quyền giao dịch về bất động sản giữa những người tham gia thị trường; (ii) nâng cao tính bình đẳng giữa các chủ thể tham gia thị trường (đến nay chỉ còn sự khác biệt về quyền được nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê đất trực tiếp từ hộ gia đình, cá nhân giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài); (iii) sự tham gia thị trường quyền sử dụng đất của các nhà đầu tư được xem xét đồng bộ với sự tham gia các dạng thị trường vốn khác như chứng khoán, mua bán và sát nhập doanh nghiệp...

Luật Đất đai 2013 đã có những tư duy, nghiên cứu khá kỹ lưỡng về sự kết nối giữa chính sách đất đai với sự phát triển một thị trường bất động sản bền vững và hiệu quả. Luật đã tạo được một môi trường đầu tư khá minh bạch và hiệu quả để phát triển thị trường bất động sản. Đầu vào đất đai của thị trường bất động sản thông qua thị trường sơ cấp được coi như thông thoáng, quyền của các chủ thể tham gia thị trường được coi như bình đẳng, tiêu cực trong sử dụng đất để đầu tư bất động sản coi như được giải quyết triệt để. Đây chính là những bảo đảm về đất đai khá chắc chắn cho đầu tư phát triển bất động sản.

Kết luận

Tất nhiên, hệ thống luật pháp không thể có tác dụng ngay để tháo gỡ những khó khăn trước mắt của thị trường bất động sản. Nếu làm được như vậ,y thì hệ thống pháp luật đó không bảo đảm được đời sống lâu dài. Câu chuyện của thị trường bất động sản hôm nay vẫn là bài toán tài chính: giải quyết nợ xấu gắn với bất động sản tồn đọng và khơi thông luồng vốn trung hạn và dài hạn vào thị trường bất động sản.

Nếu nói đến tác động tức thì của Luật Đất đai 2013 lên thị trường bất động sản, thì phải tính tới cơ chế được đổi mới để giải quyết các “dự án treo” ở dạng có đất, nhưng không đưa vào sử dụng hoặc sử dụng đất không đúng tiến độ dự án. Theo Luật Đất đai 2003, Nhà nước thu hồi lại đất nhưng trả lại cho nhà đầu tư giá trị đã đầu tư trên đất. Theo Luật Đất đai 2013, Nhà nước gia hạn 24 tháng để nhà đầu tư đưa đất vào sử dụng, nếu đất vẫn không được sử dụng thì Nhà nước thu hồi tất cả đất lẫn giá trị đã đầu tư.

Hy vọng trong tương lai gần, băng giá trên thị trường bất động sản sẽ tan hết, sức nóng trở lại ở cả phân khúc giá rẻ và giá cao. Lúc đó, Luật Đất đai 2013 sẽ thể hiện được các tác động tích cực lên thị trường bất động sản, miễn là Luật phải được thực thi nghiêm.

GS-TSKH. Đặng Hùng Võ (Bài viết từ Đặc san Toàn cảnh BĐS Việt Nam 2014 do Báo Đầu tư sản xuất)